33而且， 不论一体控制制度在理论上有多少优点， 它缺乏来自当地批判的激励， 也不能很好地回应由其保护的人群的诉求。

除外交、国防等少数专属中央的权限外， 法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的， 地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。再次， 从理论上讲， 政府享有某一领域的事权， 就同时应该配备相应的财权和财力， 以财权、财力保证事权的实施。

[15]李芝兰：《当代中国的中央和地方关系:趋势、过程及其对政策执行的影响》， 刘承礼译， 载《国外理论动态》2013年第4期。近年来， 公安机关大量卷入拆迁征地、维稳等工作， 从事非警务活动比较突出。中央集权注重一统体制的推行， 并通过激励机制、考核、检查与问责等方式督促地方不折不扣的落实。根据地的经验对后来公安管理体制的形成产生了深刻的影响。[34]"Whatever may be the theoretic advantages of such a system of unified control， it lacks the stimulus of local criticism and does not respond readily to the needs of the population it protects."Edward Troup， "Police Administration， Local and National"， Police Journal Vol.1， No.6 (1928) . [35]金伯中：《进一步明晰公安机关中央事权和地方事权》， 载《人民公安》2013年第5期。

地方政府在实际的权力运作过程中， 有意消解权力的分立和制衡排斥横向制约， 强化了地区权力的一元化。[6]金太军：《当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策》， 载《中国行政管理》1999年第7期。既可以采用电子数据形式，也可以采用传统的书信形式。

其次，两者所指向的客体不同。第三，从权利内容标准来看，现行法律尚未对社会性许可权的主体和客体加以规定，属于纯粹的新兴权利[17]（P8-9）。否则，他们都将承担相应的法律责任。可见，《宪法》第 13 条规定的公民私有财产权也为社会性许可权提供了依据。

当然，有学者可能会提出质疑，认为现行环境行政法所规定的利害关系人基于环境权或环境利益主张的参与权（下文简称环境利害关系人参与权）与社会性许可权存在相似之处，因而可能否定社会性许可权作为新兴权利的属性。马克思曾经说过：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

二是彻底禁止或者否定这种法外权利。它与社会性许可权的功能相背离，也不符合当今我国社会经济发展对行政机关提出的新要求。与之在名称上相近的一个概念是行政许可权，即作为行政相对人的公民、法人和其他组织依法向履行国家行政许可职责的行政机关申请从事某种活动的资格。以上三个层面合而言之，可以判断社会性许可权属于新兴权利。

揭示社会性许可权的形式属性是新兴权利的主要法律意义在于：从形态分析，社会性许可权是一种法外权利，即它虽非由国家法律规定，但它是特定领域的社会公众实际上在行使的权利。社会性许可权的主体是社会性许可被申请人和社会性许可申请人。第 11 条第 2 款规定，对未事先获得他们自由知情同意，或在违反其法律、传统和习俗的情况下拿走的土著文化、知识、宗教和精神财产，予以补偿，包括归还原物。如何破解诸多项目虽然已为国家行政机关所选中或者已为国家行政机关依法许可，但却被社会性压力否决的难题，已经成为世界许多国家政府面临的挑战。

这一规定直接为社会性许可权提供了依据。在公众缺场或者形式上存在但实质上缺场的情况下，政府和企业不可避免地结成伙伴关系以追求经济和政治便宜理性最大化。

具体到政府对重大投资项目的行政许可、企业开展项目建设等领域，如何确保可持续发展、体现新发展理念则需要具体途径。三、行政法建构社会性许可权的主要类型 以上分析表明，将社会性许可权纳入行政法轨道并不是虚妄的权利呓语，而是符合我国经济社会客观发展要求以及宪法和法律规定的选择。

据此标准，社会性许可权属于以公共利益为主的权利。围绕着该命题，文章的分析框架为：探讨社会性许可权的属性，分析社会性许可权形成的理据并阐释它的主要内容，以期为解决我国行政管理中的困局提供新的制度遵循。首先，两种权利所针对的义务主体不同。然而，在纸浆厂项目中，社区居民却将恶臭气味作为最优先事项来考虑，这就迫使行政机关动用执法权力对气味加以严格控制。换言之，在社会性许可权利关系中，社会公众占主导地位。而传统的行政管理模式受到极大挑战，主要依赖国家行政机关来提供公共物品，实施社会管理的做法也不断遭遇合法性危机，这就是所谓的政府治理危机。

环境利害关系人参与权的类型到底包括哪些，学理上存在诸多争议，但可以明确的是，现行环境行政法（主要是《中华人民共和国环境保护法》第 53 条第 1 款的规定，下文简称《环境保护法》）中的利害关系人参与权的类型要远远少于笔者在下文所建构的社会性许可权类型，特别是环境利害关系人并没有表决权——有权否决一项已经经过行政机关许可的项目。又如，被申请人基于环境科学研究需要等，都属于正当目的。

第一，获得通知和参加会议权。当然，在紧急情况下，可以采用口头形式。

被申请人获得理由权的前提是其合法权益受到行政许可机关和项目企业的侵害，比如，行政机关未经被申请人同意就做出对其房产的征收补偿决定。但笔者下文所建构的社会性许可权包括两项核心权利——表决权和动议权，这是行政法上的参与权所无法涵盖的。

比如，根据《环境保护法》第 54 条的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及行政许可等信息。（一）社会性许可权属于以公共利益为主的权利 从学理上探讨社会性许可权属于公共利益还是私权利，不仅是明确其部门法归属，而且还是确定其保障和救济途径的前提性问题。对项目企业驳回决定不服的，被申请人根据要求项目企业依法履行义务的类型为标准，可以向相应的主管行政机关申请裁决。赋予受行政机关许可项目影响的各类利害关系人一系列权利，意味着无序和低效参与将转变成一种有序和高效的参与，也意味着各类利害关系人将以责任者和主人 翁的姿态参与到复杂项目的规划、选址、执行和操作过程中。

它也是特定国家行政机关在面对公众压力的情况下有时不得不承认的权利。总之，获得通知和参加会议权是被申请人一项基础性的接受权利，行政法需要做出详细规范。

揭示社会性许可权的公共利益属性的法律意义在于：一是为行政法规范社会性许可权提供客观基础，即社会性许可权应当由作为公法的行政法来规范，而不应当由作为私法的民商事法律来调整。可是，从社会性许可实践来分析，国家行政机关若选择彻底禁止或否定，则不仅将抛弃社会性许可权的积极功能，还将付出巨大的合法性代价。

而代内公平的要义是，代内所有人都有平等利用自然资源与享受清洁、良好的环境的权利，当代一部分人的发展不能以损害另一部分人的发展为代价[27]（P6）。这就是著名的事先的、自由的、知情的同意原则。

除了上述四项接受型社会性许可权之外，被申请人所享有的接受型社会性许可权还包括获得行政机关奖励权、告知救济途径权等。由于受行政机关许可项目影响的利害关系人人数众多，人人行使社会性许可权势必带来巨大的成本，由此，主张向才能开放的平等，既不违反平等的基本要义，也具有可操作性。对于行政许可机关而言，在未说明理由情况下对被申请人做出的不利决定属于可撤销的行政行为，同时，其工作人员将受到相应的行政处分。比如，于 2013 年 5 月发生在云南省昆明市的对二甲苯事件中，项目企业就属于中国石油天然气集团有限公司（以下简称中石油）。

对于具有这样一种内容的权利，我国现行法律， 特别是行政法律尚未明确加以规定。社会性许可被申请人既可以针对与自身有直接利害关系的涉及项目安全的政策和措施加以评论，比如，对于垃圾焚烧厂项目，周边居民有权向企业提出要求其使用国际先进的消除二恶英的过滤器，也可以出于研究兴趣等理由而对相关 政策和措施加以评论，比如，要求项目企业内部建立完善的环境质量防控责任机制。

比如，2007 年 9 月 13 日联合国人权理事会第 107 次会议通过了《联合国土著人民权利宣言》。由于行政许可机关和企业对项目的许可和管理涉及诸多环节和事项，有的涉及环境评价，有的涉及安全生产，有的涉及财产权的征收或者征用，这诸多环节和事项大都需要被申请人参与和开会讨论，因而行政法赋予被申请人获得通知并参加会议的权利就十分必要。

在我国行政法语境中，行使国家行政许可权的行政机关无疑是享有公共行政权力的主体，而项目企业虽然不享有行政权力，但在公有制占主导地位的当下中国，许多项目企业是国有企业，拥有大量人、财、物、资本、信息和技术资源，属于郭道晖教授所说的社会权力主体[11]（P4）。但将一种法外权利转化为行政法上的权利，则是需要加以充分论证的。